法蘭西第五共和憲法60週年:馬克龍“修憲”為什麼這麼難?

法蘭西3602018-10-23 06:06:28

 

 

2018104日是法國第五共和憲法頒佈生效60週年。

 

在法國共和歷史上,在“1958年憲法”之前,曾在167年時間內製訂過13部憲法,如按嚴格意義的“憲法”來說,“1958年憲法”應該已經是壽命最長的一部憲法。

 

這一憲法已幫助法國穿越了各種不同性質事件的強大沖擊和考驗,在充分證明了它的“堅實性(solidité)”和“穩定性(stabilité)”的同時,也體現了它的“適應能力(capacité d'adaptation)”;

 

已故法國憲法學家居伊卡爾卡鬆(GuyCarcassonne) 說過:“一部好的憲法還不足以給予一個國家幸福,但一部壞憲法卻足夠釀成一個國家的不幸(Une bonne constitution ne peut suffire à faire le bonheur d'une nation,mais une mauvaise peut suffire à faire son malheur)”。

 

值得深思......

 

 




 

作者 |儒思憂© 法蘭西360

 

 

 

說起來2018104日應該也是法國的“建國日”或“國慶節”。

 

因為,確立法國現行政治體制的“第五共和憲法”在60年前的1958928日經全民公決以82.6%贊成票通過後,於同年104日正式頒佈生效。

 

法蘭西第五共和國(Ve République)也因此而生。

 

由於這不是一個法定的“例假日”,所以絕大多數法國人都在不知不覺中度過了這一天。

 

但是,對於馬克龍總統來說,它卻是很重要,也是很繁忙的一天。

 

2018104日第五共和憲法誕生60週年”,這是馬克龍20175月當選後一入主愛麗捨宮,便已“欽定”的未來五年總統任期內必然遇到且絕對不能遺忘的三個日期之一。

 

今年入夏以來,馬克龍因被諸多不盡人意的時勢所拖累而民意支持率連續下跌,特別是在“貝納拉保鏢事件(Affaire BENALA) ”和生態轉換部長於羅(Nicolas HULOT)辭職風波尚未完全平息之際,103日又發生了身為國務部長,並且是2017年最早從社會黨陣營中挺身而出支持馬克龍的內政部長傑拉爾柯隆(Gérard COLOMB)不顧挽留通過媒體高調宣佈執意辭職,不僅使法國人感到馬克龍權威掃地,而且恰恰就在其60華誕前夕,把第五共和體制的優勢與弊端,通過一次史無前例的奇特的“政府危機(crise gouvernementale)”,活生生地推到了法國輿論和普通民眾之前。

 

雖然這兩天身陷危機,心煩意亂,焦頭爛額,但馬克龍總統得把一切煩惱擱在一邊,按約若無其事地一一參加早已安排了的“法蘭西第五共和60週年”慶祝活動。

 

因為,在這極其特殊的一天,作為憲法規定的憲法和共和體制的“擔保人(garant)”,馬克龍總統的一舉一動﹑一言一行都將受到特別關注,充滿象徵意義。

 

馬克龍安排在2018104日上午的第一項活動是赴位於上馬恩省(Haute Marne)Colombay-les-Deux-Eglises(柯隆貝—萊—德—賽格利茲,也有人譯為“柯隆貝雙教堂”)小村訪問,並憑弔第五共和國創始人戴高樂(Charles de Gaulle)的墓園。

 




上午10時,馬克龍一行人抵達這一位於法國香檳(Champagne)﹑洛林(Lorraine)和勃艮第(Bourgongne)三個大區交界處的小村莊,在如今已96歲高齡的戴高樂將軍兒子和其他家人的陪同下,先參觀了戴高樂於1970119日去世的故居;然後,馬克龍來到墓地,向戴高樂將軍的墓獻了鮮花,並在一座43.50米高的巨型玫瑰色花崗岩洛林十字架(Croix de Lorraine)前靜默致哀;

 

在參觀了戴高樂紀念館(Mémorial Charles de Gaulle)之後,馬克龍還主動走向聚集在村裡的當地民眾,與一群退休老人交談,就老年人的退休生活和這些對前景充滿擔憂的退休人士進行了直言不諱﹑甚至針鋒相對的交流,為他的經濟和社會政策,特別是為退休制度改革作解釋和辯護;其間又一次流露出幾句最受法國媒體喜歡—同時也是被政治對手指責為“傲慢”﹑“居高臨下”—的“閒言/Petites phrases”,例如:“要是法國人能不抱怨,國家面貌就會不一樣(Le pays « se tiendrait autrement »,si l'on arrêtait de « se plaindre » )”“人們沒有意識到生活在法國是一種怎樣巨大的幸運(On ne se rend pas compte de l'immense chance qu'on a de vivre en France)......

 

Colombay-les-Deux-Eglises(柯隆貝—萊—德—賽格利茲)被認為是法國右派,或至少是“戴高樂派”的朝聖地。以“不左不右”或“既左又右”策略當選總統的馬克龍自然是第一次來到這兒;按馬克龍身邊人士的說法,此舉並非為了作“政治利用(récupération politique)”,而是為了向第五共和國的締造者戴高樂將軍致敬,因為他非常“珍視第五共和憲法”。

 




如果說馬克龍104日上午赴Colombay-les-Deux-Eglises(柯隆貝—萊—德—賽格利茲)“朝拜”戴高樂多多少少帶有“禮節”或個人信仰性質的話,那麼,104日下午(傍晚),他對法國憲法委員會(Conseil constitutionnel)的訪問和在那兒的演說則是一個明顯的政治行為。

 

由羅朗法比尤斯(Laurent Fabius)任主席的憲法委員會自然是最有合法理由慶祝第五共和憲法60週年的地方。為了迎接總統出席這一慶典,憲法委員會顯得很狹隘的門廳和略有豪華氣派的迎賓樓梯被紅地毯和藍白紅三色旗裝飾一新。

 

憲法委員會還為此邀請了200名來賓和十多個國家的憲法法院或最高法院的院長參加這一盛會。而且極為罕見的是,兩名依憲法成為憲法委員會當然成員的前總統吉斯卡爾–德斯坦(Giscard d'Estaing)和薩爾柯齊(Sarkozy)都親自到場。前總統希拉剋(Chirac)因年老體弱而缺席;而第四位前總統奧朗德(Hollande)則因為在位時就曾公開主張取消前總統任憲法委員會當然成員的資格,而離任後以身作則,放棄憲法委員會當然委員一職,所以名正言順地沒有參加這一活動......

 





在憲法委員會的慶典儀式上,法比尤斯首先致辭。

 

法比尤斯的開場白很風趣,也具有“含沙射影”的意味,頗有意思,他說:“一部憲法與一支......火箭之間至少有兩個區別:第一個區別是,火箭的陳舊往往有損於它的效率,而憲法的情形則不相同;第二個區別是,一支火箭對預計軌道的任何偏移都包含一種風險,而對於憲法,隨時間演變則幾乎具有規則的價值。”

 

接著,法比尤斯回顧說,在法國共和歷史上,在“1958年憲法”之前,曾在167年時間內製訂過13部憲法,雖然第三共和憲法還略為保持著時間上的記錄,但假如按嚴格意義的“憲法”來說,“1958年憲法”應該已經是壽命最長的一部憲法。

 

而且這部基本法已幫助法國穿越了各種不同性質事件的強大沖擊和考驗,例如:阿爾及利亞獨立﹑19685月風暴﹑1981年的政黨交替執政﹑多次左右共治﹑歷次經濟危機以及恐怖襲擊,等等,在充分證明了它的“結實性(solidité)”和“穩定性(stabilité)”的同時,又體現了它的適應能力(capacité d'adaptation) :自1958104日生效實施以來,已經經歷過24次修改,印證了第五共和創始人戴高樂當年關於這部憲法的一個著名說法,也即:“憲法就是一種精神,一些機構和一種實踐(La constitution, c’est « un esprit, des institutions, une pratique »)”。

 

接著,法比尤斯以憲法委員會為例,說明了第五共和憲法的這一“適應性”。設立憲法委員會是法國第五共和憲法的一大創新發明。然而,從1958年至2018年這60年中,憲法委員會所經歷的演變還真不是一個簡單的“巨大”可以概括。從最初的行政權對議會的“看門狗(chien de garde)”職能,憲法委員會經過三個重大演變—即1971年確立“合憲性整體(bloc de constitutionnalité)”﹑1974年確立議會反對黨的“合憲性”提訴權和2008年引入“合憲性優先問題(QPC– question prioritaire de constitutionnalité)”—,正在向“全職法院化(pleine juridictionnalisation)”方向演變,也即正在成為一個名副其實的“憲法法院”。

 






法比尤斯在致辭中最後引用法國已故憲法學家居伊卡爾卡鬆(Guy Carcassonne)一句名言揭示了憲法的作用和重要性:“一部好的憲法還不足以給予一個國家幸福,但一部壞憲法卻足夠釀成一個國家的不幸(Une bonne constitution ne peut suffire à faire le bonheur d'une nation, mais une mauvaise peut suffire à faire son malheur)”。

 





輪到馬克龍講演了。

 

馬克龍是有備而來的。

 

法國憲法委員會值此104日第五共和憲法60週年之際組織並邀請總統出席這一規模有限但卻莊嚴隆重的慶祝儀式,對馬克龍是一個求之不得的“良機”。因為馬克龍上臺一年半以來,一直致力於把競選諾言一一轉變為改革方案和立法草案,使之變為現實,其中包括通過修憲使政治體制現代化的諾言。

 

 馬克龍在這方面所作的許諾包括:把國會兩院議員人數減少三分之一和議員不得同時兼任地方議員(non-cumul des mandats);取消專門審訊在職部長的共和國司法法院(Cour de justice de la République);在立法選舉(élections législatives)中引入部分比例制(scrutin proportionnel partiel)席位 ;取消前總統擔任憲法委員會當然成員的規定以及改變法律制訂條件等。

 

馬克龍的這一憲法修改方案已經準備就緒,並以“為了一種更具代表性﹑更負責任和更有效率的民主的憲政法律草案(Projets de lois constitutionnelles pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace)”的形式在20185月份經部長理事會通過後,已於710日在國民議會進行討論,並且原定於724日進行投票表決。

 




然而,兩件事徹底打亂了馬克龍履行“修憲”諾言的“如意算盤”:

 

 首先是人稱馬克龍“保鏢”的總統辦公室專員亞歷山大貝納拉(Alexandre Benalla)51日暴力毆打遊行人士的“貝納拉事件(Affaire Benalla)”被媒體揭露,而且其“醜聞”效應立即擴散,對整個法國社會和輿論界造成強烈衝擊,使得議會再也無法平靜地討論這一涉及政治機構以及權力分配的憲法改革;面對日益激化的“貝納拉事件”,國民議會只得決定無限期推遲這一憲法修正法律的討論;

 

其次,馬克龍修憲方案中關於減少三分之一議員議席和不準兼任地方議員的條款引起議會兩院不少議員的不滿,一下引來國民議會議員提出2400多條修正案;特別是參議院議長傑拉爾拉歇(Gérard Larcher)親自上陣,公開表示反對議員的“裁員”方案。

 

七月份“貝納拉事件(Affaire Benalla)”發生後,特別是參議院“貝納拉事件”調查委員會與總統府和總理府發生多次言語齟齬之後則更是雪上加霜,使議會兩院的議員們對馬克龍的修憲方案產生重重疑雲,不少人把它看做是馬克龍向議會“爭權”,企圖使體制更加偏向“總統制”的一個舉措......

 

而這對馬克龍修憲方案的成敗構成了重大威脅。因為,根據第五共和憲法第89條規定,對憲法進行修改的憲政法律(loi constitutionnelle)的制訂與通過必須滿足幾個條件:憲政法律文本必須由議會兩院以完全相同的文字表決通過;然後,總統可以把憲法修正案付諸全民公決(référendum),如獲表決通過,憲法修正案即被採納;總統也可以不付諸全民公決,而採用議會兩院聯席會議(Congrès)方式對憲法修正案進行表決;這時,修正案必須獲得議會兩院五分之三多數票同意才被通過。

 




然而,目前法國的參議院是控制在右派手中;而議長的公開反對,加上“貝納拉事件”的直接影響,使馬克龍修憲方案是否能在參議院以及在兩院聯席會議中獲得通過,充滿了許多變數。

 

而另一方面,由於馬克龍最近的民意支持率跌至最低點(BVA民調機構928日公佈的調查結果為32%),而9月份以來發生的一連串內閣變故事件更是加劇了民眾對馬克龍執政能力的疑問,所以,將修憲案付諸全民公決無疑也是一個極大的冒險。

 

而恰恰就在這進退兩難的時候,又發生了最早“投誠”的前社會黨大佬﹑內政部長傑拉爾戈倫布(Gérard Colomb)決意辭職一事,不僅使整個法國政界和輿論譁然,而且也使政府運作陷入困境,釀成一場前所未有的政治危機。

 

也正是在這一背景下,人們對於馬克龍是否還會繼續推動前景未卜的憲法修改產生了疑問......

 

因此,對馬克龍來說,憲法委員會2018104日組織的“第五共和憲法60週年”慶祝活動是一個極佳的“發聲”,並向各界表明修憲立場的大好機會。

 





馬克龍特別需要通過這次面對200多名法國和國際政要名人的演講,首先表明他無意象愈來愈多的人所猜測的那樣,放棄他的修憲和體制現代化工程;為此他宣佈國民議會將於20191月份繼續審議今年7月份因“貝納拉事件”而被迫中斷的憲政法律草案,並表示他相信“政府通過與國民議會和參議院的對話,將會找到聰明地推進這項改革的方式”;

 

其次,他還試圖糾正因最近兩名政府國務部長先後辭職“拂袖而去”而給人造成的他沒有能力領導改革的印象;他在演講中不無所指地提到:“我知道我們的時代為它的政治領導人們,特別是為他們的元首專門保留的各種風暴和凌辱(tempêtes et avanies)。焦躁與苛求﹑即時性專制﹑圖像統治以及追逐歲月泡沫(le goût pour l'écume des jours),這一切都不見得有利於靜心行動,尤其對於屈服於這種專制的人”。

 

在憲法委員會35分鐘的演講中,馬克龍在讚揚第五共和憲法的“穩定性”的同時,始終強調了讓憲法適應社會現實演變的必要性。

 

在他看來,1958104日頒佈的第五共和憲法,“既不是一部和平時期的憲法,也不是一部為寧靜流水設計的憲法,而是一部用於因應如實世界的各種挑戰的憲法,具有對民主迫切要求和人類管理科學的清晰觀念”(Ce n’était pas là une Constitution de temps de paix ni une Constitution faite pour les eaux tranquilles, c’était une Constitution destinée à affronter les défis du monde tel qu’il est, avec une conception claire de l'impératif démocratique et de la science du gouvernement des hommes)

 

馬克龍認為,“我們的責任不是把我們的憲法束之高閣(mettre notre Constitution souscloche),而是把它變成一盞指路明燈(fanal),保存它原始激情的力量,以共和派和民主派的身份繼續和永遠迴應我們時代的挑戰”。

 

馬克龍緊接著提出了他認為法蘭西必須應對的三大挑戰:一是因公民對政治階層懷疑而導致的合法性挑戰;二是效率挑戰,即公民渴望政府行動產生效果而不是深陷於緩慢無效率的技術機構而不能自拔;三是正義的挑戰,因為在一個讓人感覺不平等的世界裡,在一個被人認為是鎖止(bloquée)了的社會中,法國人期待更加公平和更具保護作用的法律。


 



針對這三大挑戰,馬克龍一一展開,提出了他關於修改憲法,實現體制機構現代化的設想方案,例如,立法選舉引入部分比例制﹑修改議會提交修正案程序﹑取消共和國司法法院﹑取消前總統的憲法委員會當然成員資格,等;

 

然而,令在場人士和所有其他觀察家感到奇怪的是,馬克龍在整個演講中,對“議會兩院議員編制減少三分之一”這一許多人都翹首以待的憲法修改內容卻隻字未提;而實際上,這一內容已經列入遞交國民議會討論的“憲政法律草案”之中,按照馬克龍的修憲設想,未來國民議會的議員席位將從目前的577人減少到404人,參議院的議席則將由現在的348人精簡到244人。

 

這是馬克龍最受法國民眾關注和歡迎的政治體制改革措施。但馬克龍卻在這次專門闡述憲法和憲法修改的演講中卻“不翼而飛”,這到底是怎麼回事呢?難道由於遭到參議院的強烈反對,馬克龍準備“食言”,放棄這一重大改革措施?

 

馬克龍的這一“遺漏”當然引起了法國政界和媒體的種種分析評論和猜測。馬克龍的幾員“近身大將”,如政府議會關係事務國務祕書兼共和國前進黨全國書記克里斯多夫卡斯達納爾(Christophe Castaner)和國民議會議長裡夏爾菲朗(Richard Ferrand)都異口同聲地肯定:這一改革目標絲毫沒有改變或被放棄,馬克龍一定會把這項議會減員措施推動到底。

 

參議院和國民議會的右派反對黨議員們當然也注意到了馬克龍的這一“遺忘”。但他們的解讀則不盡相同;在他們看來,這一信息也許意味的是:在政府與參議院未來的談判中“一切依然有希望(Tout reste ouvert)......

 

究竟孰是孰非?馬克龍能否順利完成修憲減少議會議席的預定目標?這真還得拭目以待,且聽20191月議會討論表決分解......

 

104日那天,馬克龍在第五共和憲法60週年紀念會上的演講是這樣結束的:“面對歷史狂瀾,法蘭西擁有一個穩定與堅實的基礎,我們應當維護這一基礎,抵禦各種經常為憲法變化提供理由的時尚效應﹑當下嚮往和短期誘惑。讓我們用長久時間的意義對抗這些誘惑,我們應當善於使用法律創造歷史”(La France dispose, face aux déferlantes de l'Histoire, d’un socle de stabilité et de solidité que nous devons maintenir en résistant aux effets de mode, aux aspirations du moment, aux tentations du court terme qui, trop souvent, ont motivé les altérations de la Constitution. A ces tentations, opposons le sens du temps long, et sachons utiliser le droit pour façonner l'Histoire)

 

馬克龍那天走出憲法委員會時應當感到很幸運,因為戴高樂將軍在60年前制訂的“第五共和憲法”為總統設計了一個能夠有效維護政局穩定的權力架構和制度空間,使他在即便遭遇當下政府危機困境的情況下,還能象巴黎市格言所說的那樣,“Fluctuatnec mergitur/漂浮而不沉沒”......

 

依仗著這第五共和憲法的強大威力,馬克龍終於可以從從容容地回到愛麗捨宮,去和總理商議重組那即便不是“搖搖欲墜”,至少也是開始有點“疲憊不堪”的政府了......

 

 

 

資料來源/Source :  

 

http://www.elysee.fr/declarations/article/transcription-du-discours-du-president-emmanuel-macron-au-conseil-constitutionnel/

 

https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/ceremonie-de-celebration-du-soixantieme-anniversaire-de-la-constitution

 

https://www.facebook.com/LCP/videos/1864875793627608/

 

(部分圖片來自網絡)

 

 

 

附錄:法國第五共和憲法的24次修改

 

 

法國第五共和憲法自1958104日頒佈生效以來,已有整整60年曆史。

 

在這60年期間,第五共和憲法總計經歷了24次修改。

 

24次修改的時間﹑方式和主要內容如下:

 

 

通過專門修憲程序(révision spécifique)所作的修改:

 

196064日:第五共和國憲法的首次修改,按照一項(現已被取消的)特別程序由議會表決通過,以便使原先與法國構成“共同體”的非洲國家可據以宣佈獨立;

 

通過全民公決(référendum)所作的修改:

 

1962116日:作為19621028日全民公決的結果,戴高樂將軍把“共和國總統由直接普選產生(suffrage universel direct)”列入憲法;

 

2000102日:經2000924日全民公決通過,希拉剋確立了共和國總統五年任期制;

 

通過議會兩院聯席會議(congrès)表決通過的修改:

 

19631220日:修改議會會期(sessions parlementaires)

19741021日:擴大憲法委員會的提訴(saisine)可能性;

1976614日:規定遇某一候選人去世或受阻時的共和國總統選舉條件;

1992623日:作出批准《馬斯特里赫條約》所需的條文修改;

1993719日:高級司法委員會改革並修改政府成員的刑事責任;

19931119日:根據《申根條約》規定的歐洲合作政策進行庇護權條件改革;

1995731日:擴大全民公決適用範圍﹑實行議會單一會期制﹑議員豁免權﹑廢除有關前“共同體”的條款;

1996219日:設立社會保險籌資法;

199876日:關於新喀列多尼亞的過渡性規定;

1999118日:作出批准《阿姆斯特丹條約》所需的條文修改;

1999628日:批准國際刑事法院,將男女平等權列入憲法;

2003317日:規定“共和國實行分權組織(organisation décentralisée)”,列入“歐洲逮捕證(mandat d’arrêt européen)”;

2005228日:作舉行有關“歐盟憲法條約草案”的全民公決所需的憲法條文修改(“歐盟憲法條約草案”在2005529日全民公決中被否決)

2005228日:《環境憲章》所規定的“謹慎原則(principe de précaution)”被列入憲法;

2007219日:決定對2009年和2014年新喀列多尼亞地方選舉的選民範圍凍結於1998年水平;國家元首的刑事身份改革;將禁止死刑納入憲法;

200824日:作出批准《里斯本條約》所需的條文修改;

 

2008721日:本次憲法修改是1958年以來規模最大的一次,有近二分之一的憲法條款得到不同程度的修改。主要內容涉及機構體制改革,其中包括:

 

1)關於總統權力:把總統的連續任期(mandat)限制在2任之內;取消了總統的集體特赦權(droit de grâce collective);議會可對總統作出的國家重要機構官員任命案行使否決權(droit de veto);遇法國派兵至海外,政府必須在3天之內通報議會;如海外軍事行動時間超過4個月,則必須獲得議會批准;允許總統向議會兩院聯席會議發表意見,議會可在總統退場後,就其聲明內容進行不投票的辯論;

 

2)關於議會權力:議會兩院可控制一半議事日程(此前議會的立法議程全部由政府掌握);除中央政府預算案(財政法律)之外,議會兩院將只就議會法律委員會(commission)採納的法案文本,而不是政府遞交的草案文本展開議會辯論;對於允許政府在無需投票情況下通過一項法律的憲法第49-3條的使用作了限制,今後,政府在每次議會會議期內,除財政法律和社會保險機構財務法律案之外,只能動用一次憲法第49-3條條款規定的權力;增加議會兩院常設委員會(commissions permanentes)數量;

 

3)關於公民的新權利:設立了一種公民“違憲性抗辯(exception d’inconstitutionnalité)”機制:公民如在訴訟中發現某一法律侵害基本自由和權利,則可通過國家行政法院(Conseil d’Etat)或最高法院(Cour de Cassation)援引憲法保護;此外,還設立了一種“民間倡議全民公決(référendum d’initiative populaire)”的可能性:經五分之一議會議員動議,並得到十分之一選民支持,即可舉行全民公決;設立一個“公民權辯護員(défenseur des droits) ”機構,受理被公共服務機關侵害權利人士的權利請求;規定今後接納歐盟新成員國的規則是通過全民公決批准,除非有五分之三多數的議會議員特別請求總統以議會兩院聯席會議方式批准。

 

 

馬克龍總統正在準備的第25次憲法修改(將由議會於20191月討論)的主要內容包括:

 

把議會兩院議員人數減少三分之一和議員不得同時兼任民選職務(non-cumul des mandats);取消專門審訊在職部長的共和國司法法院(Cour de justice de la République);在立法選舉(élections législatives)中引入部分比例制(scrutin proportionnel partiel)席位 ;取消前總統擔任憲法委員會當然成員的規定以及改變法律制訂條件等。

 


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