“沉默等於同意”:法國行政機關的一次“革命”

法蘭西3602018-10-23 06:08:21


Le silence vaut acceptation/沉默等於同意”原則的“革命性意義”在於它徹底顛覆了法國行政機關的辦事邏輯,把原來可以助長行政機關拖延和不作為的“權勢”轉移到了公民這一邊:如果行政機關在2個月期限內對企業或個人的請求不予答覆,那麼,行政機關的“沉默”便具有“同意請求”的法律效力!

 

 

作者 |儒思憂© 法蘭西360

 

 

 

凡在法國生活過的人,恐怕都會對行政機關的手續繁瑣和效率低下有深刻體會,有的甚至還會感到一種“切膚之痛”。

 

的確,連法國政府官方公佈的數據都承認:四分之一法國人認為自己與行政機關的關係太複雜;而行政手續漫長耗時﹑重複聯繫與約會﹑提供信息不合使用者的特殊需要﹑行政機關缺乏積極主動性(proactivité),等等,這一切都是導致公民在和行政部門打交道時產生不滿的主要因素;當人們遇到失業或喪失生活自理能力等生活中的痛苦事件時,必須履行的行政手續之繁重,更是令人苦不堪言。

 

法國的行政負擔繁重和效率低下在全球也屬“臭名昭著”。據全球經濟論壇2011年至2015年發佈的“全球競爭力報告”透露,法國在“行政負擔(fardeau administratif)”這一方面的國際排名,在144個國家中,一直屬於倒數前30名:2011/2012年度為第116位,2012/2013年度為第126位,2013/2014年度為第130位,2014/2015年度為第121位。

 

這一狀況不僅造成法國公民不滿,而且也愈來愈使歷屆法國總統和政府如坐鍼氈,不得不設法謀變。也正是在這一背景之下,最近幾年來,“簡化行政(simplifier la procédure administrative)”成了歷屆無論左右派政府在行政現代化改革方面的一個重要口號和實際行動。

 



本屆法國總統奧朗德(François HOLLANDE)20125月份當選後,即於2013328日向全法國正式宣佈了一項“簡政衝擊(或“簡政休克”:choc de simplification)”計劃,並於當年514日主持召開了由政府全體閣員參加的第一次行政法規與程序簡化會議,一項雄心勃勃的“簡政增效”工程便由此展開。

 

2013717日,法國政府首次披露了“簡政計劃”200項初步措施;20131219日,法國國民議會表決通過了一項由政府提交的法案,允許政府在簡化企業生活領域不受正常的議會立法程序制約,而直接以政府法令(ordonnance)形式制訂法規,使法國的“簡政”行動進入了一個史無前例的階段。

 

從那時起至今的短短三年時間內,法國政府已經宣佈了450多項旨在消除障礙﹑方便企業和公民個人日常生活的“簡政”措施,其中320項針對企業,130項和公民個人生活相關;在這些決定的簡政措施中,有54%以上已經實際生效,其餘的都在落實過程中。

 

法國政府推出的所謂“簡政/簡化/simplifier”,指的是在時間上使得行政程序更為快捷﹑更有效率,這一方面是為了滿足公民和企業有關改善公共服務質量的愈來愈強烈的要求,因為他們希望自己與行政機關的交流與關係變得更為方便﹑順暢,另一方面,這也是促進經濟的需要,據估算,減少25%的企業行政負擔,可為企業帶來150億歐元的節約;而據歐盟委員會的一項估算,減少企業承受的25%的行政負擔可在短期內使歐盟生產總值(PIB/GDP)增加0.8%,從長期看,則可使歐盟生產總值增加1.4%

 

鑑於法國在企業行政負擔方面極其不利的國際地位,面對愈來愈國際化的經濟,簡化行政程序對於法國來說,也成為一種提高企業競爭力和國土吸引力的迫切需要。

 

當然,簡政的目的雖是促進經濟和社會生活,但卻又不能為簡化而簡化,更不能使公民權利及其保障受到任何損害。所以,對於法國政府來說,“簡政衝擊”是一個巨大的挑戰。這意味著需要找到恰當的方法和途徑,從一個由40萬部法律構成的龐大規則體系中,清理那些過度的和無用的清規戒律,減少企業和個人的行政負擔,與此同時,又必須給予企業—尤其是中小企業—更多的可預見性和法律安全;

 



另外,在法國實施“簡政”,也意味需要解決這樣一個問題,即:如何使一個“文牘主義”傳統根深蒂固的龐大的政府部門變得更加接近公眾,更加具有互動反應能力和更加透明?

 

在法國政府2013年以來連續4波推出的共計450多項有關企業和個人的簡政“衝擊波”措施中,許多都能給企業和個人的日常生存帶來很實際的便利,例如:把申請建築許可的時限縮短到至多5個月﹑允許使用電子郵件向行政部門提訴﹑企業關稅全國單一窗口等適用於企業的措施以及設立社會補助金在線模擬器﹑確定租房時需提供的證明文件的有限清單﹑護照印花稅電子化(timbre fiscal dématérialisé pour le passeport)等針對公民個人的簡便措施,都能為遇到這類需要的企業和個人減少許多不必要的煩惱。

 

然而,在所有這些業已生效成為現實的具體“簡政”措施中,最值得“大書特書”的,是一個法文叫做“Le silence vaut acceptation/沉默等於接受(沉默等於同意)”的原則(principe);可以說,這是一個在法國行政史上具有“革命性”意義的舉措!

 



Le silence vaut acceptation/沉默等於同意”原則的“革命性意義”在於它徹底顛覆了法國行政機關的辦事邏輯,把原來可以助長行政機關拖延和不作為的“權勢”轉移到了公民這一邊。

 

因為,行政機關“沉默”的含義在法國經歷了這樣的演變:在19世紀末以前,行政機關的“沉默”沒有任何後果。為了改變這一狀況,法國先於1864年通過一項政令(Décret),後又通過190077日法律賦予了它一種法律含義,也就是當一個企業或公民個人向某一行政機關提出一個請求的時候,如果行政機關在規定的期限內不予回答,那麼,行政機關的這一“緘默”,在法律上被視為一項隱含的“拒絕決定”,這樣規定的目的是讓請求人明確知道自己請求已被拒絕的結局,並使其有可能就行政機關的默認拒絕決定(décision implicite de refus)向法官提起訴訟。“沉默等於拒絕”的法律效力含義便由此而來,並一直沿用至今。

 

而現在則完全顛倒了過來:如果行政機關在2個月期限內對企業或個人的請求不予答覆,那麼,行政機關的“沉默”便具有“同意請求”的法律效力!這就是“Le silence vaut acceptation/沉默等於接受”原則的意義。

 



這一原則由20131112日“關於授權政府簡化行政機關與公民關係的法律/ Loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens”確立,目前已編入《公眾與行政機關關係法典/Code des relations entre le public et l’administration》第L.231-1條。從20141112日起,這一原則已適用於向中央政府各級行政機關(administrations de l’Etat)及其所屬公務機構(Etablissements publics)提出的請求;而從20151112日以來,它也已對各級地方政府(Collectivités territoriales)﹑各類社會保險機構(Organismes de sécurité sociale)和各類承擔行政性公共服務的機構(Organismes chargés d’un service public administratif)生效。

 

法語有一句格言,叫做“Pas de nouvelles, bonne nouvelle/沒有消息就是好消息”。“Le silence vaut acceptation/沉默等於接受”原則在法國各級公共行政部門的生效可以說是這一古老的民間格言真的“應驗”了,得到了官方的正式確認。

 



這一貌似簡單的“邏輯”顛倒,所反映出的其實更是法國政府在行政現代化方面的勇氣和決心。這一轉變自然得到了法國民眾的普遍支持。法國政府負責政府改革事務的“公共行動現代化總祕書處(SGMAP)”於2016920日公佈了一項該總祕書處委託BVA民調機構於今年7月份完成的關於“SVA原則(Le silence vaut acceptation/沉默等於接受)”的定性調查(étude qualitative),其結果表明,70%受調查的法國人已聽說過“SVA(沉默等於同意)”原則,84%人認為它是一件“好事”;在四分之三法國人看來,這一原則使行政機關變得更為現代化和更可接近(plus moderne et plus accessible)

 

根據這項BVA調查,許多法國人認為,實施“SVA(沉默等於同意)”原則可以迫使行政機關加快各種申請案的處理速度,避免拖延,使得行政部門必須尋求績效,遵守時限,不然,它們就得冒風險,使有的申請在未經同意的情況下自動獲得批准。有人指出這一原則可以使行政部門的工作得到簡化,因為根據這一機制的邏輯,行政機關只要對應拒絕的申請作出答覆,並說明理由就行了。也有人則用比喻說明,在“土罐子和鐵罐子”對碰中,應該讓鐵罐子多受約束......

 

當然,對於這一“SVA(沉默等於同意)”原則,也有法國人認為它具有很多不足之處,其中一個最大的不足,是它的適用領域還有許多“例外(exceptions)”,也就是說,20131112日“關於授權政府簡化行政機關與公民關係的法律”在確立這一原則的同時,也對它適用範圍的“例外”作出了規定;這些“例外”大致包括五個方面,一是不以個人相關決定為目標的請求;二是與債務和財務相關的請求;三是涉及行政機關和公務員關係的請求;四是法規條例專屬事務領域的請求;五是預訴訟和訴訟性請求(demandes précontentieuses et contentieuses);確定“例外”的依據是對憲法規定權利的保護和對歐盟義務的遵守。

 

這些“例外”當然也對“SVA(沉默等於同意)”原則的實施帶來某種“不確定性”,也就是當事人和行政機關都必須首先對相關請求是否適用這一原則作出判斷。對此,法國政府的service-public.fr網站收錄了所有根據政令規定不適用該原則的各種行政手續的清單。

 

無論這些“例外”情形如何繁複,截至目前,已經有三分之二的法國各級政府和各類公共機構的行政手續必須遵守“SVA(沉默等於同意)”原則。在實際中運用這一原則最多的行政手續領域包括:建築與拆建許可證(permis à construire et à démolir)﹑經驗知識考核(Validation des acquis de l’expérience –VAE)和職業行業登記註冊等。

 

對於有近千年文牘主義和行政官僚傳統的法國來說,政府能夠毅然決然﹑義無反顧地走上“給自己添加制約﹑為公民提供方便”的現代服務政府之路,應該是一個很不錯的開端,即便“SVA(沉默等於同意)”原則和其它“簡政措施”的實施還不完善,但對法國政府所作的努力,還是值得肯定和支持......

 

 

 

 


 


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